Perché è importante analizzare le politiche educative

 

 

L’educazione come area di azione pubblica

Il destino delle scuole, le loro patologie e le incertezze per il futuro sono generalmente ricondotte, dagli educationists come dagli osservatori, alla decisione politica[1] come, d’altra parte, le speranze di una ripartenza sono spesso riposte nelle scelte politiche. Nonostante questa rilevanza condivisa le politiche educative sono un territorio non ad alta frequenza tra gli studiosi. In una raccolta di saggi sul tema delle politiche pubbliche risalente al 1990 inutilmente si poteva cercare tra i diversi settori d’azione presi in esame la politica scolastica (Dente, 1990). L’interesse rimaneva episodico con alcuni temi prevalenti quali la mancata riforma della scuola secondaria (Benadusi, 1982) ed esplorativo in varie direzioni (Ribolzi, 1988; Trivellato, 1980; 1984) nonostante la presenza, già in passato, di apporti di rilievo (Barbagli, 1974; Ambrosoli, 1982) e di contributi di sfondo sull’amministrazione scolastica (Gigante, 1988; Cassese, 1991).

Per la verità non è facile andare in profondità nel ricostruire cicli di policies ed elaborare categorie e approcci funzionali alla complessità dell’area senza una tradizione di lavoro autonoma rispetto agli altri settori di azione pubblica. Non mancano, inoltre, le difficoltà che in Italia[2]lo studio delle politiche pubbliche nel settore dell’istruzione ha incontrato: dalla per lungo tempo predominante cultura amministrativa che ha tradizionalmente ispirato la formazione di generazioni di quadri amministrativi all’improbabilità di filoni robusti di investigazione in assenza di grandi azioni pubbliche di successo e di connessi investimenti di ricerca, dalla storica estraneità della preoccupazione empirica dalle scienze dell’educazione solo recentemente attenuata alla resistenza del radicato imprinting idealistico gentiliano che ha permeato le culture delle istituzioni scolastiche. Queste e altre ragioni contribuiscono a spiegare i pochi studi, nei decenni passati, sulle politiche perseguite in questo campo e il carattere seminale degli interventi d’interesse specifico (Ventura, 1998; Capano, 2002). E’ così avvenuto che intere questioni potenzialmente di grande rilievo, dall’evoluzione della formazione liceale alle innovazioni della scuola primaria, dal divario, in termini di qualità del servizio di istruzione tra il Nord e il Sud del Paese all’irruzione recente di iniziative di valutazione, dalla gestione degli organici al decentramento amministrativo, sono rimaste a lungo largamente inesplorate e, di conseguenza, non adeguatamente approfondita.

Pur in assenza di un filone consolidato di policy sociology come è avvenuto in altri paesi (Ball, 2006; Cohen, Fuhrman e Mosher, 2007), accanto all’analisi dell’autonomia scolastica (Benadusi e Consoli, 2004), si possono rintracciare interessanti riferimenti sia negli studi di ricostruzione storica (Scotto di Luzio, 2007), sia nella ricerca su aspetti specifici dell’azione amministrativa (Paletta e Vidoni, 2006), nonchè nei recenti lavori di economisti dell’istruzione (Ballarino e Checchi, 2006) o in alcuni interventi di valutazione di decisioni politiche (Battistin, Covizzi e Schizzerotto, 2010).

Da qualche anno, peraltro, la disponibilità di dati statistici è andata aumentando sia sotto il profilo della quantità sia considerandone i settori considerati modificando le condizioni per la ricerca empirica. Pur conservando alcuni limiti le basi informative esistenti del sistema statistico nazionale, del sistema informativo del Ministero dell’istruzione e delle strutture regionali e provinciali, a cui si aggiungono gli esiti delle indagini internazionali a cui partecipa la scuola italiana, sono oggi in grado di fornire supporto rilevante per la ricerca, come documenta l’attività recente di elaborazione.[3]

Stimoli per un possibile giro di boa derivano, certamente, dalle ricerche sulla valutazione degli apprendimenti: i dati relativi alla performance degli studenti oggi a disposizione sono senza confronto con il passato[4] con possibilità di analisi di impatto delle decisioni politiche non ancora compiutamente sviluppate. Anni fa, sotto altro profilo, il Quaderno bianco sulla scuola[5] aveva visto responsabili dell’alta amministrazione ed esperti costruire un’analisi importante, e senza precedenti, del modello di gestione delle risorse nel sistema scolastico italiano sulla base dell’elaborazione di dati esistenti. Un’attenzione crescente si rintraccia nelle più recenti iniziative di sviluppo dell’indagine sociologica[6]

Questi segnali, tuttavia, sono solo parzialmente collegabili al rinnovamento dei processi di costruzione delle politiche educative. In questo settore molte decisioni specifiche, infatti, dalla restaurazione degli esami di riparazione al ripristino della valutazione in decimi, dalle mutevoli varianti dell’esame di Stato che si sono succedute nell’arco di oltre un decennio al recupero del voto di comportamento, continuano ad essere prese senza studi preliminari di fattibilità e approfondite analisi istruttorie. In altri casi scelte innovative compiute nelle scuole italiane, quali le politiche di inclusione della disabilità, non riescono ad emergere nel confronto internazionale perché carenti di letture analitiche appropriate salvo rare eccezioni (Colombo e Leonini, 2005)[7]. Sorpresa o disillusione sono state le reazioni più comuni di fronte al fallimento di tentativi di grande profilo di riforma avanzati nel periodo 1996-2000 con il ministro della pubblica istruzione Luigi Berlinguer, nel quinquennio 2001-2006 con il ministro Letizia Moratti e più recentemente l’intero movimento della Buona scuola del premier Matteo Renzi. Ad oggi questi casi non sono stati oggetto di alcun sistematico scrutinio da parte di analisti del settore, salvo le riflessioni interpretative di protagonisti (Brocca, 2003; Bertagna, 2009). Anche attorno al tema dell’autonomia scolastica la vasta letteratura specifica, in alcuni casi anche con indagini empiriche, non ha affrontato, se non tangenzialmente, l’analisi del ciclo di policy dalla fase della prima elaborazione ai dieci anni successivi di messa in opera.

In questo contributo ci si propone di riflettere sulle buone ragioni che portano a considerare indispensabile l’analisi delle politiche dell’istruzione per comprendere il mondo della scuola, i suoi processi e le sue transizioni. In particolare si argomenta che lo studio dell’istruzione sotto il profilo dell’azione pubblica è imprescindibile per una comprensione piena del sistema di governo delle scuole, del loro funzionamento, degli interventi di miglioramento e della qualità del servizio[8]. L’esplorazione proposta identifica, indirettamente, già alcuni nodi tipici della ricerca nel settore; vuole, tuttavia, soprattutto contribuire ad aprire un varco per entrare, con gli strumenti teorici e metodologici della policy analysis, in un territorio dai confini incerti e variabili che altri approcci, da quello storico a quello economico, da quello pedagogico a quello giuridico già da tempo hanno affrontato. Nel discutere di politiche si adotta una prospettiva non normativa[9], pur ritenendo importanti gli studi compiuti nella direzione della messa a punto di modelli di decisione e di implementazione, e si fa riferimento all’analisi empirica dei cicli di policy come soluzione per costruire un sapere fatto di generalizzazioni, di modelli interpretativi e di quadri teorici di riferimento.

 Alcune ragioni per analizzare le politiche pubbliche in educazione

Si può sopravvivere senza governare, secondo l’espressione coniata qualche anno fa (Di Palma, 1978) e si possono costruire riforme senza livelli appropriati di rilevanti conoscenze empiriche (Dutt0, 2013). Si possono raggiungere risultati di rilievo senza esserne pienamente consapevoli, come è avvenuto per la scuola elementare italiana definita “la macchina nel vuoto” in una ricerca sociologica negli anni 1970 (Livolsi, Schizzerotto, Porro e Chiari, 1974) mentre nello stesso periodo, unica tra i settori del sistema scolastico italiano, emergeva nelle indagini internazionali in posizioni di riguardo anche in campi disciplinari di rilievo come la matematica e le scienze (Comber e Keeves, 1973,159).[10] L’intuito politico è un fattore reale nei processi di regolazione e di pilotaggio di complessi sistemi come sono le scuole di un paese e la gestione del cambiamento rimane un’arte rara e non direttamente proporzionata alla quantità e alla qualità dei volumi della letteratura scientifica in materia. I lunghi decenni dei nostri sistemi scolastici presentano spesso un susseguirsi di stagioni, dominate da ipotesi o slogan temporanei e un intrecciarsi di avanzamenti e arretramenti senza uno schema lineare di medio o lungo periodo. Le politiche scolastiche per l’insopprimibile interazione che devono mantenere con la riflessione pedagogica possono essere riassunte con un incessante e senza fine “armeggiare attorno all’utopia” educativa (Cuban e Tyack, 1995) confermato dai perduranti dubbi espressi da analisti sulle riforme scolastiche (Bacharach, 1990; Gordon, 2003; Ravitch, 2010).

In queste pagine si cerca di argomentare che in molti casi l’analisi delle politiche non è solo necessaria come buona prassi secondo schemi razionali di decisione e di azione, ma s’impone per le implicazioni di rilievo, dirette o indirette, che la disponibilità di conoscenze costruite e plausibili può avere. Il cono d’ombra che impedisce di penetrare criticamente le dinamiche di costruzione delle decisioni indebolisce la comprensione di un’area importante della vita politica, sociale e culturale di un paese. La conoscenza, approssimativa o lacunosa, delle vicende scolastiche tramanda stereotipi e luoghi comuni ed espone alla superficialità, alla ricerca di soluzioni istantanee e alle “illusioni italiche” (Ricolfi, 2010); senza menzionare la possibile schiavitù culturale rispetto alle ideologie acriticamente accolte ed evocate a sostegno delle decisioni.

Le motivazioni addotte per promuovere l’investigazione scientifica nell’area delle politiche educative sono raccordate con decisioni e corsi di azione tratti dalla recente storia delle scuole in Italia e con riferimenti alla letteratura esistente. Naturalmente le buone ragioni indicate per passare all’analisi delle politiche educative non sono esaustive; mantengono il carattere esplorativo delle riflessioni preliminari.

Per capire i rapporti complessi tra variabili

Le azioni pubbliche, come le decisioni, richiedono idee di sintesi, riassumibili in messaggi semplici e presentazioni essenziali, anche per rispondere alle esigenze della comunicazione politica il cui primo scopo è quello di aggregare attori e creare consenso. In questo contesto spesso le relazioni tra variabili che determinano caratteri e forme dei sistemi scolastici sono sottese tacitamente agli slogan e al policy talk. Per la verità, talvolta scelte inattese, discontinue rispetto al passato e incisive rispetto agli assetti esistenti, rendono plausibili ipotesi di lavoro ritenute impraticabili o spostano in avanti i limiti del possibile.

Un esempio concreto viene offerto dal caso della riforma della scuola elementare italiana negli anni 1980 e 1990 (Dutto, 2003): il modello tradizionale, e alla base dei sistemi di scuola primaria in tutto il mondo, del maestro di classe viene sostituito dal modello modulare con un team di docenti all’insegna, secondo la pedagogia del momento, delle esigenze dell’alfabetizzazione culturale degli alunni. Il mutamento nel tempo verrà rimesso in discussione con successive decisioni verso una policy termination, fino a pochi anni fa considerata del tutto improbabile, se non impossibile.

Il rapporto tra andamento demografico e sistema scolastico ha un carattere inevitabilmente funzionale; le dimensioni delle scuole e, più in generale, del servizio scolastico, rispondono al livello, anzitutto quantitativo, della domanda di istruzione da parte del segmento della popolazione interessato, generando una ragionevole aspettativa di una co-evoluzione tra crescita o decrescita demografica e consistenza del servizio scolastico lungo le linee di uno andamento parallelo, almeno nel medio e lungo periodo. Questa semplice relazione, in verità, presenta realizzazioni molto diverse in rapporto alle strategie degli attori in campo. Nella storia degli ultimi 50 anni della scuola italiana mentre si assiste ad un raccordo fra trends demografici della popolazione scolastica e dimensioni strutturali della scuola a livello generale, nella scuola primaria si presenta un paesaggio del tutto peculiare con le due variabili – dinamica demografica e consistenza del numero di insegnanti impiegato – che sembrano essere tra di loro quasi indipendenti. In questo ordine di scuola avviene, infatti, che ad un sostanziale decremento delle fasce di popolazione relative alla classe di età 6-11 a partire dagli anni 1970 in poi corrisponde un accrescimento del numero di insegnanti operanti nelle classi.

Di fronte ad una situazione così fotografata sorgono immediati alcuni interrogativi: come è stato possibile? perché questa evoluzione nella scuola primaria e non nella scuola secondaria? come si è disattesa la ragionevole aspettativa di un decremento degli insegnanti a fronte di un calo della popolazione scolastica? Le risposte a questi e ad altri numerosi interrogativi relativi a quella che è stata definita ‘la moltiplicazione dei pani e dei pesci’ vanno ricercate nelle decisioni prese e, dato il carattere sorprendente dei dati, ricostruite attraverso i processi che hanno portato a tale risultato. Non sarebbe possibile altrimenti; i fattori oggettivi e le variabili di contesto non sono sufficienti a dare ragione, nemmeno in parte, dell’evoluzione che si è registrata. Occorre una lettura attenta dell’incrocio tra le strategie di vario genere dei diversi attori in campo in grado di esprimere un progetto dalle facce diverse, fuori dagli schemi della tradizione.

La riforma dei ‘moduli’ nella scuola primaria degli anni 1980-1990 appare così come il risultato di difese corporative, di ambizioni pedagogiche, di modelli parlamentari di costruzione delle decisioni e di dinamiche amministrative radicate in un settore, peraltro, di positività e di storia innovativa. La forza della policy community che si determina è tale, in un paese avaro di riforme compiute, da generalizzare un modello d’insegnamento superando uno dei caratteri universali del fare scuola, senza alcun precedente in altri paesi: all’insegnante unico nella scuola primaria si sostituisce una team di docenti con la scomposizione dell’assetto curricolare dell’insegnamento.

La ricostruzione dei labirinti delle decisioni e delle strategie degli attori (Dutto, 2003) permette di comprendere modi e forme di processi reali già riassunti a livello generale (Ventura, 1998, 227-228). Altri esempi possono essere citati.

La ‘saga dei precari’ che crea nel tempo la paradossale compresenza della continuità della prestazione professionale negli anni e dell’instabilità formale del rapporto di lavoro temporaneo (nell’anno scolastico 2009-10 sono 182.035 i contratti a tempo determinato o annuali fino al termine delle lezioni[11])precari 2018-19, rimane da analizzare non in chiave di polemica politica bensì di scelte compiute, o di inerzie dimostrate, nella gestione degli organici delle scuole all’interno di quell’iron triangle costituitosi nel tempo tra l’alta burocrazia scolastica, i vertici delle organizzazioni sindacali del personale della scuola e i responsabili politici.

Anche la difficile ristrutturazione della distribuzione sul territorio del servizio scolastico non appare comprensibile soltanto in termine di norme da applicare[12]. E sempre nelle scelte e negli orientamenti degli attori coinvolti vanno ricercate le ragioni per quella costruzione sociale del tempo scolastico che vede l’Italia per la fascia di alunni compresa tra i 7 e i 14 anni raggiungere le 8.000 ore di lezione, al vertice dei paesi dell’area OECD[13] in una situazione di carenza di politiche per i tempi sociali delle città. Alle spinte espansionistiche del sistema scolastico con l’aumento delle ore di scuola, del numero di docenti e dei contenuti di insegnamento si uniscono le riflessioni pedagogiche progressiste a favore di una dilatazione e diversificazione dell’intervento didattico in un contesto di strutturale debolezza delle politiche per le famiglie.[14]

Per comprendere i caratteri e l’impatto della regolazione normativa

 La regolazione, nelle diverse forme che può assumere, è uno degli strumenti correntemente utilizzati nelle politiche educative. In un sistema scolastico come quello italiano con un esteso regime normativo e con elevati libelli di centralizzazione interventi di riforma o di cambiamento in generale si avvalgono di strumenti regolativi e generano, quasi sempre, una nuova serie di norme[15]. La costruzione, la formalizzazione e la messa in pratica di nuove regole sono processi complessi e sotto il profilo della loro natura ed efficacia particolarmente critici, non decifrabili solamente con l’analisi giuridica[16]. Sia a livello nazionale che a livello europeo è indispensabile leggere le dinamiche sottostanti per trovare risposte a quesiti specifici che gli interventi regolativi generano (quattro tipi di politiche distributive…).

Una prima domanda riguarda il processo di costruzione delle norme, l’innesto nel corpus esistente,. Come si arriva a prendere una decisione (alternanza scuola e lavoro, CLIL…)? Di quali evidenze si dispone e come vengono considerate? Come si rapportano con le norme esistenti? Quali varchi aprono per il contenzioso? La successione nel tempo di quadri normativi derivanti da programmi politici diversi se non opposti può creare ingorghi normativi e interruzione dei processi di regolazione.

L’enfasi sulla formulazione delle nuove regole rispetto alle dinamiche di loro applicazione è una distorsione ricorrente rispetto alle politiche dell’istruzione La messa in opera è una dinamica che ricompone le policy communities e il deficit di implementazione. i processi di implementazione

L’efficacia delle nuove normative, primarie o secondarie, sono spesso problemi aperti. Nel nostro Paese lo scarto tra un impianto normativo, legislativo e amministrativo, profondamente centralizzato e uniforme e la realtà della variabilità territoriale è una realtà. Tratti distintivi di disomogeneità riferibile alle strutture del servizio, alla sua organizzazione e, soprattutto, ai risultati dei propri studenti. Se osserviamo l’andamento negli anni dei percorsi degli studenti incontriamo varie linee di faglia che documentano l’elevato livello di disomogeneità, non solo rispetto a variabili che continuano a presentarsi come ostacoli permanenti alle pari opportunità in educazione, ma anche in termini di pesi diversi che hanno i singoli contesti territoriali. La disomogeneità nel servizio e nei risultati scolastici (Medina e Rossi,1991) ha da tempo posto interrogativi chiari sull’impatto e sull’efficacia della regolazione normativa. Sotto vari profili, strutturali, funzionali e organizzativi, e considerando variabili tra di loro diverse (abbandoni, regolarità dei percorsi, bocciature, performance) le scuole del Sud sono diverse dalle scuole del Nord. Così il sistema di opportunità di apprendimento disponibile per gli studenti di una scuola può essere molto diverso da quello offerto agli studenti di un’altra scuola.

Un secondo interrogativo riguarda gli effetti secondari delle norme e il loro utilizzo da parte degli attori in campo. E’ nella fase di policy in use che emergono itratti reali di una decisione politica o amministrativa.

Anche l’efficacia delle norme non c’è una facile, tanto meno unica, spiegazione delle diversità esistenti. Parziale è il contributo del riferimento a variabili quali la preparazione degli insegnanti o la diversa distribuzione delle tipologie di percorsi scolastici: da un lato, infatti, nelle scuole del Nord insegnano molti docenti provenienti dal Sud, dall’altro si può notare che la percentuale di studenti del Nord che scelgono il liceo classico è decisamente inferiore a quella riferita agli studenti del Sud. Nemmeno il livello di istruzione formale fornisce una plausibile argomentazione esplicativa. Probabilmente è, invece, la cultura degli attori, istituzionali e non, ad essere variabile indipendente, dalla domanda sociale rivolta alle istituzioni scolastiche alla gestione ordinaria delle stesse, dal funzionamento organizzativo[17] alle tradizioni culturali condivise (Putnam, 1993).

L’iniziativa del centro cozza contro questi diversi paesaggi locali; il fallimento del sistema normativo centralizzato che ha regolato la scuola per oltre 50 anni disvela un impianto di regole astratto, incapace di incidere, distante dai processi reali, con meccanismi interni di conservazione, e di rigenerazione, delle particolarità. Se non si analizza a fondo il sistema di costruzione e ricostruzione delle norme e i processi di policy use delle norme stesse qualunque intervento di riforma, che nella quasi totalità dei casi genera nuove regolazioni, rischia di non scardinare la struttura profonda del sistema e di veder vanificato lo sforzo innovativo, se non di produrre effetti non intenzionali di segno contrario.

Oltre ai limiti d’efficacia la regolazione dell’insegnamento presenta aspetti intrinseci di criticità. Raramente le regole formali possono influenzare i processi cruciali dell’insegnamento; riguardano piuttosto le condizioni strutturali, i fattori di contesto e gli aspetti funzionali. Con l’espansione dei processi di legislated learning (Wise,1979), cioè di regolazione dell’insegnamento, i problemi di impatto diventano determinanti: dall’efficacia delle disposizioni sulle valutazioni scolastiche e sugli esami di Stato all’introduzione di modifiche curricolari (ad esempio l’inserimento delle scienze integrate nel quadro orario degli istituti tecnici), dalle misure in tema di dispersione scolastica (bocciature, sistema di debiti e corsi di recupero) alla determinazione delle procedure per l’adozione dei libri di testo i risultati della regolazione normativa risentono delle culture professionali degli operatori, delle loro capacità di comprendere e fare propri i criteri sottesi alle norme, della loro propensione a resistere di fronte alle imposizioni nonché dei limiti delle possibili sanzioni. L’innovazione curricolare, ad esempio, è probabilmente l’area dove è più evidente che il cambiamento avviene solo attraverso gli insegnanti che ne determinano, con le diverse posizioni che assumono, anche l’ampiezza e il contenuto, come dimostrano le ricerche sul ruolo delle comunità professionali degli insegnanti nei processi di implementazione (Coburn e Stein, 2006). Numerose altre misure, quali ad esempio l’introduzione di forme di incentivazione per gli insegnanti o la generalizzazione di test standard, documentano la varietà di strategie entro cui si collocano e la pluralità di effetti, intenzionali e non intenzionali, che possono avere.

La gestione di un sistema normativo troppo pesante. L’impatto della successione di interventi regolativi, determinati dalle riforme si presenta con alti livelli di ambivalenza. Non di rado i sistemi regolativi nel campo dell’educazione risultano difficili da modificare, creano difficoltà per gli operatori chiamati a districarsi in un corpus normativo sovrabbondante, rivelano problemi di coerenza tra vecchie e nuove norme e possono determinare una crescita esponenziale delle controversie, anche giudiziarie. bilancio delle norme

Sono parte delle tradizioni nazionali Le peculiarità nazionali segnano il particolarismo delle tradizioni educative per cui nell’area dell’Unione europea, i numerosi tentativi di armonizzazione o di lavoro cooperativo hanno visto allontanarsi gli obiettivi perseguiti mentre le dinamiche di convergenza non raggiungono i nuclei centrali, culturali e professionali, che ispirano, ed animano, i singoli sistemi scolastici nazionali. La strada della definizione di obiettivi comuni, come nel caso della strategia di Lisbona (European Commission, 2011) ha dato risultati inferiori alle attese mentre, al contempo. la performance degli studenti vede i paesi comunitari distribuirsi lungo un ampio spettro di posizioni.[18] Le sicurezze occidentali sono, peraltro, scosse dagli attori protagonisti del nuovo scenario geopolitico dell’educazione, da quei paesi, cioè, che dominano da qualche anno le classifiche stilate sulla base del testing internazionale.

Per ricostruire il significato delle misure adottate

Di fronte ad un problema di carattere generale capire il significato e la portata delle misure di policy scelte richiede che si comprendano le ragioni e gli orientamenti dei singoli attori in campo e che con questo riferimento s’identifichino le soluzioni adottate per l’implementazione. Data la complessità dell’organizzazione della scuola traguardi puntuali da raggiungere richiedono solide policy communities in fase di definizione, ma anche e soprattutto reti di attori con orientamenti condivisi e capaci di sviluppare azioni convergenti per la messa in opera. Non bastano indicatori socio-economici con cui descrivere il contesto dell’intervento, come non sono del tutto sufficienti le previsioni di mutamenti a livello di variabili di carattere strutturale. Vari sono gli esempi che documentano la necessità di un’analisi contestuale e dinamica delle decisioni.

Non si possono capire le politiche perseguite nei paesi occidentali in termini di utilizzo educativo e didattico delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione senza riferimento alle strategie dei soggetti, dai docenti agli studenti, dai dirigenti ai genitori, e al peso degli interessi esterni coinvolti. In molti casi il confronto tra le politiche perseguite viene ritmato dagli investimenti finanziari di cui si misura il livello, l’intensità e la durata in termini di dotazioni tecnologiche – numero di studenti per personal computer, diffusione di laboratori informatici, disponibilità di connessioni a banda larga, accesso ad internet… – senza tener conto del complesso delle variabili in campo. Politiche espansionistiche di questo tipo, mirate ad accrescere la penetrazione delle tecnologie nelle scuole, rivelano la loro natura e la loro effcacia quando si prendono in considerazione variabili di significato più specifico quali la strutturazione della didattica o i risultati ottenuti dagli studenti. Le tecnologie per la scuola possono essere un caso di successo del mercato a seguito di cospicui investimenti finanziari; ma si possono anche risolvere in un colossale caso d’opportunità non colte, di dotazioni tecnologiche non utilizzate, di soluzioni disponibili impropriamente adattate alle realtà esistenti (Cuban, 2001). L’approccio adottato dai decisori[19] è anche più importante del livello di investimento finanziario.

L’introduzione dell’autonomia nella scuola italiana è stata considerata come il necessario allineamento a tendenze sovra-nazionali, ma anche l’espressione di un movimento culturale e professionale interno alla scuola italiana tale da essere vista come una “conquista storica”. In questo ciclo di policy si trovano le stagioni ricche del dibattito e dell’elaborazione aperta, la formalizzazione della scelta in termini di autonomia funzionale nell’ambito del decentramento amministrativo e la successiva fase dell’attuazione con entusiasmi e disillusioni. Solo un’accurata ricostruzione del processo di formazione della decisione, incluso lo stretto legame tra autonomia scolastica e decentramento amministrativo e delle dinamiche di implementazione può illuminare le vicende di oltre dieci anni che dal “finalmente autonomi” ha portato agli attuali giudizi sospensivi. La ricerca ha documentato le incomprensioni che si sono determinate.[20]

 Non meno interessanti sono le decisioni di carattere finanziario assunte con riferimento all’istruzione. Negli anni passati il panico dei ‘tagli delle risorse’ (per il triennio 2009-2010, 2010-2011, 2011-2012 si è avuta la contrazione di oltre 100.000 posti di lavoro) ha attraversato il mondo delle scuole. La controversia politica e la difficile gestione di processi di contrazione di risorse non hanno lasciato molto spazio ad una considerazione approfondita dei modi, delle forme e dei contenuti delle decisioni finanziarie. Il money myth, (Grubb, 2009) secondo cui le risorse finanziarie sono la condizione sine qua non per la qualità dell’istruzione, ha largamente ispirato il dibattito, impedendo una considerazione più articolata delle risorse che sono associate al miglioramento della scuola. A fronte di una ricca letteratura sul tema e di indicatori largamente utilizzati, i “tagli” sono diventati una categoria corrente nel dibattito politico; oscurando una lettura più approfondita delle condizioni di utilizzo delle risorse, delle culture degli attori e del peso delle risorse finanziarie nel complesso delle risorse, materiali e immateriali, che sono alla base dell’attività di insegnamento e della gestione delle singole scuole.

In questo contesto di spazi limitati di manovra, di difficile accomodamento di idee innovative e di strutture codificate le strategie si rivelano composite, quando non sconnesse e disarticolate, come la risultante di complessi processi di adattamento distesi su un arco medio lungo di tempo. Così, ad esempio, anche la composizione del sistema nazionale d’istruzione in scuole statali e scuole non statali ha trovato la sua regolazione normativa di principio (legge n.62 del 2000 sulla parità scolastica). Nella realtà c’è una sovrapposizione di orientamenti e di misure storicamente costruitesi nel tempo, con una pluralità di formule diverse di intervento di sostegno finanziario (dalle convenzioni ai sussidi, ai buoni scuola), instabilità delle risorse ogni anno rideterminate, nodi sensibili irrisolti, quali il sostegno alla disabilità. Il processo è incrementale e più simile al muddling through, rispetto a cui i discorsi sulla libertà di scelta educativa appaiono molto distanti dalle condizioni reali di scelta di genitori nei confronti delle scuole. Ormai a più di quindici anni dal varo della legge n.62/2000 sulla parità scolastica solo un’attenta analisi in termini di politiche pubbliche potrebbe contribuire a dipanare le fila di una complessa matassa.

In quest’ottica gli insegnanti non costituiscono una variabile di contesto, sono gli interlocutori essenziali, attori di policy che possono garantire la riuscita di una decisione o di un programma di investimenti, ma anche determinare l’erosione progressiva e la deriva finale delle intenzioni di partenza. I docenti non sono variabili soggette a progettazione tecnica, né operatori a socializzazione facile. La considerazione dei cambiamenti dal punto di vista degli insegnanti (Bangs, MacBeath e Galton, 2011) e l’analisi del loro ruolo e delle loro routine di lavoro sono un passo obbligato per capire le decisioni che si assumono e la loro reale efficacia.

Nei casi citati non bastano le analisi di sfondo come è insufficiente l’identificazione delle variabili di contesto, facilitanti o meno un cambiamento, per comprendere le dinamiche reali. Le scelte che compiono gli attori, le strategie che adottano, gli orientamenti che ne caratterizzano le posizioni di medio e lungo periodo, lo stile di policy che configura l’azione pubblica vanno posti sotto analisi anche per evidenziare la comprensione delle questioni, le culture tecniche sottostanti e la pluralità di dimensioni (economico, simbolico e organizzativo…) coinvolte.

Per cogliere l’influenza, latente o manifesta, delle radici

Le scuole hanno una componente conservativa radicata nella loro missione, nel riferimento alla cultura, nella tradizione della trasmissione del sapere e nei ruoli di ‘riproduzione sociale’ svolti rispetto agli assetti sociali complessivi. Le funzioni di mobilità ascendente e di promozione sociale continuano ad essere invocate per una scuola chiamata a coniugare efficienza ed equità. L’analisi critica, tuttavia, dell’estensione del servizio scolastico e della connessa ‘inflazione scolastica’ (Duru-Bellat, 2006) rende le letture complessive più caute e più guardinghe nel considerare le politiche scolastiche dei decenni trascorsi, mentre preoccupano le eredità di non equità che ogni sistema scolastico conserva nella propria memoria oltre che nel proprio funzionamento (Darling-Hammond, 2010,23).

Ci sono molte ragioni per cui la capacità di costruire ed implementare decisioni appare più un’arte che l’esito di approcci razionali. Le tradizioni educative segnano i caratteri delle scuole; le costanti dei sistemi contemporanei affondano le loro radici, e le ragioni della persistenza, nel passato. Non è un caso che nonostante molti, e importanti, tentativi, i particolarismi nazionali dominino ancora la scena dell’Unione europea e le dinamiche di convergenza siano parziali o, al più, determinino sviluppi paralleli più che avvicinamenti progressivi. Le ragioni dei limiti del policy borrowing e dell’importazione e adozione di misure attuate in altri contesti sono da ricercare quasi sempre nelle difficili dinamiche di innesto di nuove soluzioni su assetti tradizionali (Robertson e Waltman, 1992; Halpin e Troyna, 1993).

Per capire le radici di un sistema di istruzione e di formazione è necessario conoscere la storia delle scuole che richiede, a sua volta, la ricostruzione delle vicende di un’intera società e, sotto questo profilo, non può prescindere da una precisa identificazione delle strategie perseguite, delle policy communities che nel tempo ne hanno determinato gli orientamenti. Ma anche le complessità legate alla messa in opera di obiettivi ambiziosi. Dal caso inglese (Jones, 2003; Ball, 2006) a quello degli USA (Fuhrman, 2003; Ravitch, 2010) la lezione degli ultimi decenni mette tra parentesi le retoriche semplici sul mutamento e sull’innovazione in educazione.[21] Al contrario le esperienze dei paesi asiatici sollecitano lo sviluppo di nuove prospettive sulle strutturazioni e ristrutturazioni di successo dei sistemi scolastici (Ng, 2008).

In questa prospettiva la conoscenza delle radici, delle culture politiche e istituzionali, delle tradizioni educative diventa indispensabile non solo dal punto di vista della ricostruzione storica, ma, e soprattutto, per l’impatto che continuano oggi ad avere, sia come fonte di ispirazione, sia come origine di resistenza al cambiamento, sia come componenti dell’assetto attuale.

In un contesto caratterizzato da continuità istituzionale e da costanza delle variabili nel tempo le decisioni prese nel passato, soprattutto quando concernenti l’assetto strutturale del sistema scolastico, continuano ad avere rilevanza, anche al di là della consapevolezza dei contemporanei e nonostante l’apparente rimozione o, talvolta, la contraddizione con successive decisioni. Tutto l’assetto tradizionale, ad esempio, della valutazione interna – dalle pagelle ai voti, dagli esami alle commissioni di esame – dimostra la capacità di resistenza nel tempo di procedure e comportamenti che sono radicati nelle culture scolastiche diffuse e fanno parte dell’eredità culturale e sociale di un paese. Soprattutto i settori più soggetti a collocazioni e ricollocazione nei diversi ambiti istituzionali, come la formazione professionale, vanno compresi con una profonda analisi storica e dinamica.

Il richiamo al passato mantiene, in qualche caso, un valore simbolico di riferimento, da portare a sostegno di orientamenti e posizioni da assumere o da citare per differenziare radicalmente una proposta rispetto alla tradizione. La letteratura critica sulla scuola è ricca di sguardi ai decenni trascorsi come all’età dell’oro della buona scuola gentiliana o di lamentevoli notazioni sulla decadenza dell’educazione, sulla crisi della cultura, sulla perdita di status degli insegnanti, sull’erosione dei livelli di preparazione degli studenti. Non di rado le affermazioni non sono accompagnate da evidenze empiriche; fanno parte delle comuni credenze a tal punto da ispirare la retorica corrente del riformismo scolastico. Le ‘operazioni retro’ (ritorno ai voti in decimi, ripristino dell’esame di riparazione, reintroduzione del voto di comportamento…) vanno comprese in questa ottica.

Altre volte l’ambizione di una discontinuità rispetto al passato è diffusa e non di rado i riformatori amano presentarsi come uomini di rottura nei confronti del tempo andato. Ma sempre più si ritrovano elementi per relativizzare una miope adesione a prospettive progressivistiche; la storia, o meglio la ricostruzione della storia della scuola, documenta che il progresso e il regresso sono categorie ugualmente importanti per decifrare le vicende decennali dell’educazione.

Da queste considerazioni deriva la crescente attenzione ad isolare i caratteri e le forme delle iniziative di successo identificando positive practices e soluzioni efficaci. Tuttavia, è proprio in questo contesto che emergono gli intrecci di fattori e i labirinti delle variabili in gioco. Molto tradizionali rimangono, ad esempio, i sistemi di gestione del personale della scuola (Butera, 1999, 86ss); spesso i criteri amministrativi sono radicati nel passato, sia per le carriere degli insegnanti, sia per i sistemi di retribuzione, sia per i carichi e le condizioni di lavoro. Anche i percorsi di formazione e di ingresso sono diversi da paese a paese e i caratteri del mercato europeo delle professioni educative documentano le difficoltà tuttora esistenti per la libera circolazione degli insegnanti.

Le stesse realizzazioni del passato, quali la generalizzazione della scuola dell’infanzia che consente all’Italia di primeggiare tra i paesi dell’Unione (European Commission, 2011), possono diventare fattori di rigidità rispetto ad evoluzioni che si impongono, quali la estensione all’intera fascia 0-6 anni degli interventi di educazione e di cura a causa di una consolidata frammentazione delle politiche per l’infanzia.

 Il presente, peraltro, mantiene in forme stratificate e intrecciate tra di loro frammenti del passato ed elementi recenti; nel campo della valutazione e delle metodologie didattiche spesso le routine esistenti sono il risultato di incroci, apparentemente improbabili, tra le prassi del passato e le proposte del presente. Stabili nel tempo le procedure di lavoro didattico appaiono difficili da cambiare e, come evidenziano le analisi sui processi di implementazione, gli interventi di innovazione, curricolari o metodologici, vengono rivisitati all’interno delle culture professionali esistenti.

Se l’abbondanza di letture critiche sulle riforme scolastiche riflette l’esperienza occidentale, le realizzazioni di paesi soprattutto asiatici ha da tempo portato ad aprire nuovi temi di ricerca e di analisi: le politiche in essi perseguite (Ng, 2008) documentano come siano possibili nuovi modelli di cambiamento compiuto sulla base di determinate strategie. La lezione che proviene da queste esperienze indebolisce radicalmente l’ipotesi di un passato condizionante e vincolante per l’azione pubblica. In questa ottica assume rilievo la capacità di miglioramento, non solo nel passaggio da situazioni di grave insufficienza a condizioni di sufficienza, ma soprattutto dai livelli di buona performance a quelli di eccellenza. La staticità della situazione nazionale attende di essere approfondita. Nelle indagini PISA i quindicenni delle scuole del Sud con basso livello di performance in matematica sono passati dal 47,7% (2003) al 31% (2009), mentre nelle scuole nel Nord sono rimasti sostanzialmente stabili (dal 16 al 16,8 nel Nord Ovest, dal 15 al 17,5% nel Nord Est). Essenziali sono le strategie come si vedrà più avanti.

Uno sguardo prospettico che espliciti il legame con il passato in termini di culture professionali o di prassi istituzionali aiuta anche a mantenere un approccio realistico e prammatico nel lavoro di sviluppo e di innovazione.

Per decifrare i policy talk

Data la forte valenza simbolica delle politiche educative e la conseguente propensione agli slogan nella costruzione delle decisioni l’interventismo dei governi nazionali e il conseguente attivismo delle amministrazioni scolastiche possono indurre a perdere di vista i termini reali dei processi che si mettono in atto e sfumare la percezione oggettiva dei problemi che si affrontano. Senza riscontri reali ed elementi fattuali la comunicazione, istituzionale o di interesse generale, rischia di diventare retorica. Il rapporto tra policy talk e l’institutional practice non è una questione secondaria (Tyack, 1991).

Nel settore dell’aggiornamento degli insegnanti, o meglio del loro sviluppo professionale, non mancano le promesse e le idealità: è questa un’area al cui interno si confrontano con evidenza le aspirazioni e le realizzazioni ed emergono le frustrazioni mentre la ricerca di condizioni di efficacia è del tutto aperta. Nella maggior parte dei casi le politiche di aggiornamento sono annunciate sulla base di obiettivi di carattere generale molto spesso senza un rapporto diretto con le risorse effettivamente messe a disposizione, con le capacità operative esistenti e con l’ incertezza delle ipotesi di lavoro su cui sono costruite. Ed è il confronto con la realtà, soprattutto nei processi di attuazione, a mettere in crisi posizioni non di rado acriticamente assunte e sostenute. Nessuno avrebbe il coraggio di mettere in dubbio i benefici della formazione in servizio degli insegnanti; tuttavia la ricerca documenta che lo sviluppo professionale degli insegnanti rimane un’area di grande delusione se si pongono a confronto le finalità dichiarate e i risultati ottenuti.[22]

Nell’istruzione la delimitazione dell’area di interesse non è operazione semplice. Le questioni educative raramente sono a sé stanti; spesso sono legate ad altre istanze. Esistono policy links tra settori di intervento che rendono il discorso sull’educazione molto ampio, a varie dimensioni e facilmente non operativo. Quando si affrontano temi che appartengono alle continue ondate di idee, di proposte, di tendenze e di scelte che irrompono sulla scuola, diventa rilevante coglierne compiutamente il senso. Che si tratti di promuovere l’eccellenza, di valorizzare i talenti o di riconoscere i meritevoli, o che si tratti del varo di nuove proposte curricolari, o che si lavori a nuovi regimi di valutazione dei risultati scolastici rimane una costante la necessità di circoscrivere il campo d’azione, la natura e la portata degli interventi.

Il caso dell’integrazione scolastica è emblemtatico della distinzione che si può venire a creare tra i processi reali e le retoriche in uso. A fronte di scelte legislative e misure operative ispirate da elevati principi di non discriminazione e di piena inclusione, l’assenza di analisi puntuali e accurate rende sospesa ogni valutazione sull’impatto delle politiche adottate nei confronti degli studenti interessati.

E’, in un certo senso, insito nella natura dell’educazione e delle azioni che in questo campo sono decise, un certo orientamento ideale, talvolta ideologico, che alimenta le speranze, sostiene la motivazione, rende ragionevole la mobilitazione di risorse finanziarie. Un’analisi articolata dei vari processi di decisione necessari per varare un piano di intervento e delle complesse dinamiche legate alla messa in opera delle misure in cui un piano può tradursi è la condizione per la piena consapevolezza della natura, del possibile impatto e degli esiti delle decisioni, anche per evitare percezioni errate, dimensionare le attese in modo realistico e rivelare la fallacia di alcune riforme annunciate. Non è un caso che si continui a registrare uno scarto tra i giudizi che vengono espressi sulla scuola dall’opinione pubblica in generale e quelli formulati dai genitori sulla scuola frequentata dai propri figli; esiste uno strabismo alla cui base c’è disinformazione e carenza di analisi.

Per scoprire la consistenza e il ruolo della non agenda

Nell’analisi della costruzione delle politiche pubbliche da tempo è stata riconosciuta l’importanza dei processi di formazione dell’agenda politica; allo stesso tempo si è colta la rilevanza dell’ esclusione dall’ agenda di particolari issue o, quanto meno, della non presenza di possibili tematiche. La non decisione e le resistenze contro l’apparire nei programmi di questioni o di misure particolari sono parte delle strategie di decisione e di azione. Non si tratta solamente di issue dimenticate o di marginalizzazione di problemi importanti; in qualche caso si è di fronte ad un forte controllo nella formazione dell’agenda finalizzato ad escludere l’ingresso di istanze non sostenibili o non condivise.

Nel campo dell’educazione non mancano evidenti esempi di queste diverse forme di esercizio del potere. Tutta la lunga storia delle non riforma della scuola secondaria italiana, degli anni 1970 e 1980, va collegata ad una serie di processi attivi non portati a conclusione e ad un complesso di movimenti di opposizione che hanno sventato ogni tentativo compiuto nella direzione di un nuovo assetto della scuola secondaria superiore.

Se si volessero descrivere le vicende legate alla richiesta, e ad oggi mai compiutamente attuata, valutazione degli operatori, dai dirigenti scolastici ai docenti, della scuola si potrebbe scoprire accanto ai tentativi di messa in opera di prime forme di valutazione, anche le strategie per non urtare le suscettibilità sindacali e l’avvio di iniziative che potessero servire da alibi rispetto ad impegni presi.

L’obbligo di istruzione e di formazione è un tema non recente e più volte oggetto di decisione politica. E’ quasi incredibile che le norme varate in proposito si collochino a livello di principi senza che si prenda veramente di petto la questione nei suoi termini reali, cioè considerando l’evasione e l’abbandono scolastico, ma anche i costi diretti e indiretti della mancata preparazione. Tutta la cultura della scuola secondaria superiore risente delle proprie radici storiche e non è mai stata inserita in agenda una rivisitazione del tradizionale modus operandi per far fronte alle dimensioni di massa della sua popolazione. L’approccio selettivo, la tolleranza dell’insuccesso e la deriva dei sistemi di valutazione scolastica sono aspetti di una deriva che coinvolge insegnanti, studenti e genitori. Nella costruzione delle proposte di riordino dei cicli con la diversificazione dei percorsi il destino degli studenti non sembra essere al centro dell’agenda, occupata, invece, da preoccupazioni di architettura e di modelli organizzativi.

Azione e inazione sono categorie ugualmente importanti; non si tratta solamente di contrapporre le decisioni assunte a quelle annunciate e non perfezionate. Nell’analisi delle politiche è altrettanto importante capire che cosa si decide di fare e come si riesce a non prendere decisioni in altri campi. In tutti i recenti contratti di lavoro per il personale della scuola sono inclusi articoli e commi per prevedere misure di valorizzazione delle diversità e del merito individuale; la lettera contrattuale ha avuto dificoltà a tradursi in realtà. In questa ottica l’analisi della inazione o della non applicazione risulta altrettanto importante quanto quella delle strategie esplicite messe in atto, particolarmente in contesti di status quo.

Dal punto di vista delle politiche volte a migliorare le performance degli studenti il passaggio dalle decisioni generali alla pratica nelle scuole e nelle classi si rivela complesso. Le scelte che hanno un impatto reale sui livelli di apprendimento degli studenti sono riconducibili ad una pluralità di settori di intervento pubblico. E’ evidente, ad esempio, che i fattori socio-economici determinano il background degli studenti e, di conseguenza, incidono sui risultati scolastici. In questa ottica una politica economica di miglioramento delle condizioni di vita delle persone assume una valenza anche educativa; gli effetti, tuttavia, di questi interventi sono nel lungo periodo e sfuggono alle strategie di breve durata. Così una politica urbanistica in grado di prevenire il formarsi di “scuole ghetto”, cioè troppo omogenee dal punto di vista della composizione sociale e culturale della loro popolazione, diventa importante per le decisioni educative e per i risultati delle scuole.

Per interpretare il ruolo dei discorsi sull’educazione

 Non è facile isolare l’area dell’istruzione come terreno di azione pubblica. Il discorso sull’educazione è spesso semanticamente vario. In molte circostanze le motivazioni delle decisioni e la loro presentazione hanno formulazioni approssimative; anzi la possibilità di interpretazioni diverse è non di rado una via di uscita di fronte a posizioni diversificate, se non contrapposte. Quando una questione, la lotta alla dispersione o il sostegno alla disabilità, la valorizzazione del merito o la promozione dell’eccellenza, viene posta in termini che possono essere accettati da una pluralità di attori collettivi, è difficile evitare aspetti di ambiguità e di indefinitezza. In alcuni paesi le politiche sono ritmate dall’elaborazione di documenti politici specifici che spesso riassumono le strategie adottate e le filosofie di riferimento. Le politiche educative negli USA sono scandite da documenti ufficiali (si veda il caso negli USA di ”A Nation at Risk” o di “No Child Left Behind”…) che diventano i manifesti per l’azione. Quasi sempre le attività di policy advocacy mettono assieme argomenti di varia natura e di diversa validità.

Data la complessità dei sistemi educativi e formativi le azioni possono rimanere nell’ambito di una politica simbolica nel senso che le decisioni prese non alterano aspetti strutturali, ma diffondono percezioni positive, ad esempio, sull’impegno del governo nell’affrontare una issue emergente o, in altri casi, sulla convergenza di interessi o, ancora, sulla sinergia tra gli attori in campo. Solo nel tempo l’intervento potrà risultare molto limitato nel suo impatto reale, quando, peraltro, può essere cambiata l’agenda politica. Spesso la retorica politica e, talvolta, lo stesso processo decisionale hanno a che vedere con placebo policies.

Ci sono nella storia della scuola dei momenti e delle stagioni di particolare vivacità e momenti e stagioni di conservazione. La non diffusa sensibilità di fronte alle molte e complicate vicende delle politiche scolastiche accresce il rischio di una confusione nella lettura corrente dello stato di salute della scuola. Non è facile per un osservatore esterno, come per i singoli protagonisti, disporre di elementi di informazione e di valutazione che permettano loro di cogliere il senso e il peso complessivo degli eventi.

La sintesi delle vicende attraverso l’analisi, per quanto sofisticata, dei programmi di governo o degli slogan che riassumono le piattaforme di intervento è utile e indispensabile; tuttavia può incorrere in gravi distorsioni se non portare ad una radicale incomprensione di quanto sta avvenendo. E’ facile per i leader politici affermare di aver fatto una riforma semplicemente per aver ottenuto la maggioranza in Parlamento nella votazione di una legge dedicata. E’ ricorrente l’annuncio di una palingenesi al concludersi di pre-trattative tra leader sindacali ed amministrazione senza alcune certezza sul seguito che verrà dato all’intera questione; non è raro che specifiche misure, importanti ma di rilevanza limitata, vengano contrabbandate come il vessillo di una grande riforma. E’ sufficiente una semplice frase, quando non un inciso, in una dispozione ministeriale, direttiva, ordinanza o circolare che sia, per far pensare ad una significativa svolta nel modo di affrontare un problema di grande respiro.

Nodi che si trascinano irrisolti per anni nel nostro sistema di interventi politici in educazione si collocano esattamente in questo contesto di non chiarezza, di non comprensione, di presentazioni cosmetiche del mutamento. Dal tempo scolastico che nella scuola primaria è tema di una diatriba pluridecennale alle cosidette riforme dell’esame di Stato che al di là delle alchimie organizzative è rimasto immutato e insensibile alle sollecitazioni per decenni, dalle richiamate esigenze di un sistema nazionale di valutazione ai tentennamenti che nell’arco di oltre 15 anni non hanno permesso al Paese, prima di ora, di disporre di un vero è proprio sistema di national testing alla ricerca senza fine di un modello di formazione iniziale degli insegnanti che sia in grado fornire qualche certezza rispetto alla scuola di domani.

Non è sufficiente, per incidere significativamente su componenti di fondo di un policy style nazionale una maggior esperienza nell’analisi delle politiche pubbliche; ma sembra impropabile un miglioramento della national capacity senza una reale abitudine, diffusa tra gli attori, a leggere i processi di policy in termini plausibili.

Per afferrare l’interazione tra conoscenze e decisioni

L’esame dell’interazione tra i processi di costruzione della conoscenza e le decisioni in campo educativo è fondamentale sotto diversi profili: la qualità dei programmi di studio dipende dal coinvolgimento delle comunità scientifiche, il dialogo tra conoscenze e decisioni riflette lo stile di policy, il rapporto tra orientamenti culturali e scientifici e le culture scolastiche influisce sulla credibilità stessa delle scuole. Questi aspetti entrano nei processi di formazione delle decisioni e rivelano le basi conoscitive delle scelte che si compiono. Alcune esemplificazioni ne illustrano la rilevanza.

Le informazioni e i risultati di analisi oggi disponibili sono miniere da scavare. I dossier descrittivi e i risultati di ricerca arricchiscono i processi di decisione o i piani di implementazione e, secondo un paradigma di razionalità formale, dovrebbero rendere più agevole il passaggio dalle visioni politiche alle misure di intervento. Rimane, tuttavia, da capire, al di là dei dati disponibili, il ruolo che la conoscenza assume nelle visioni e nelle scelte dei policymakers e degli attori in generale (Cohen, Fuhrman e Mosher, 2007, IV). Le basi conoscitive esistenti potrebbero rivelarsi sovrabbondanti o rimanere sottoutilizzate rispetto alle procedure convenzionali di decisione, qualora, ad esempio, prevalessero istruttorie di carattere meramente giuridico-formale.

Trovare gli studenti friulani, veneti o lombardi in posizione prominente rispetto ai coetanei italiani e con performance decisamente elevata anche a livello internazionale scuote le tradizionali e convenzionali percezioni, o più correttamente, immagini della scuola italiana come un tutto monolitico e compatto e, sostanzialmente, decadente. La poca rilevanza che questi aspetti hanno avuto prima della recente ondata di ricerche valutative internazionali rispondeva probabilmente alla distrazione collettiva rispetto allo stato dell’arte della scuola italiana, alimentata da approssimazioni e superficialità. Da anni informazioni erano disponibili e si prestavano ad analisi specifiche, ma solo la politicizzazione dei risultati scolastici (Guthrie, 1991), un movimento a livello globale che ha reso sensibili i decisori rispetto ai risultati degli studenti delle scuole del proprio paese, ha rimosso la disattenzione.

Su un piano più generale è da analizzare il rapporto che esiste tra il capitale cognitivo di un paese e il capitale professionale presente nelle scuole. Non si spiega facilmente come mai, nonostante le pressioni e gli impegni, ancora oggi nel campo dell’apprendimento delle scienze l’Italia, la cui cultura ha saputo esprimere nel tempo eccellenze assolute in vari campi, mantenga una posizione per lo meno modesta. Non è una domanda con risposte facili; è in gioco il livello di interazione, complesso e articolato, tra le culture scolastiche e la ricerca scientifica. Ricostruire i processi di costruzione della conoscenza, di formazione degli insegnanti, di strutturazione degli ambienti di apprendimento, di sedimentazione delle routine scolastiche nelle classi è un passo indispensabile per cogliere i nessi e per sviluppare nuove sinergie tra gli attori.

Con sistemi scolastici che hanno storie parallele dal punto di vista dello sviluppo e della espansione riesce difficile spiegare le diversità per via dei punti di partenza; ci sono, inoltre, numerosi punti di confronto a livello di crescita economica e tecnologica; è probabile che le distinzioni siano da ricondurre a variabili dinamiche, agli attori, soprattutto se lo sguardo include i paesi capaci di grande dinamismo e di risultati sorprendenti come quelli asiatici in grado di coniugare modernizzazione del sistema scolastico, dinamismo dell’azione pubblica (Neo e Chen, 2007) e integrazione tra formazione, ricerca e progresso economico (Kim, 1997).

 In questo contesto la ripresa delle vocazioni scientifiche è un esempio di come l’adozione di una strategia mirata possa incidere, o contribuire ad incidere, rispetto a tendenze di carattere generale. Osservando i primi segnali di svolta nel flusso di candidati studenti verso le lauree dure della matematica, della fisica e della chimica diventa urgente dare una spiegazione, provare a sondare le strategie messe in atto e promuovere analisi di settore. I residui di fatalismo che stentano a scomparire potrebbero essere cancellati dalle evidenze. Anni di analisi fatte di denuncia, studi mirati sui fallimenti, successi editoriali costruiti sulle catastrofi educative hanno probabilmente privato gli osservatori e gli operatori di strumenti per cogliere la fattibilità del cambiamento, pur rendendoli consapevoli delle molte storture esistenti. Qualche evidenza può essere tratta dai successi, parziali e temporanei, che alcune azioni intraprese hanno, e stanno, ottenendo.

La strutturazione di nuovi campi di intervento, è il caso delle disturbi specifici di apprendimento riconosciute come fattispecie su cui agire, dimostra come, all’interno dei sistemi, si possano creare cicli di decisione che vedono attori di varia estrazione dare vita a gruppi di pressione avviando alleanze con attori politici, sulla base di un supporto autorevole di conoscenze scientifiche sulla specifica problematica e di processi efficaci di divulgazione scientifica, mobilitando le forze dei genitori assillati da problemi di non riuscita scolastica dei propri figli.

Il recente spostamento geopolitico delle politiche educative, con l’attenuarsi delle tradizioni occidentali a favore delle capacità innovative dei paesi asiatici, è ampiamente documentato e riconosciuto. Rimane, certamente, un interrogativo senza risposta come mai nonostante il livello di alta internazionalizzazione[23] il peso delle disomogeneità tra i sistemi scolastici di vari paesi rimanga così elevato; quasi che la presenza di uno scenario comune, europeo e globale, non abbia avuto, ad oggi, una influenza incisiva. L’analisi della policy convergence, nonché dei processi di scambio (policy borrowing, imitation, transfer…) e di parallel development incominciano a mettere in evidenza l’impatto dei fattori sovranazionali sulle politiche nazionali anche in campo educativo. C’è un mercato globale delle misure e degli strumenti per intervenire nelle scuole e sulle scuole; ci sono invisible colleges che uniscono esperti e decisori al di là dei confini nazionali e favoriscono la internazionalizzazione delle politiche educative. Anni fa sarebbe stato impossibile immaginare che oltre 50 paesi al mondo potessero condividere test da somministrare ai propri studenti, al di là dei programmi nazionali, delle tradizioni locali, delle caratteristiche dei sistemi di istruzione. Questi cambiamenti hanno investito il mindset dei politici come degli amministratori, dei docenti come dei dirigenti di scuola.

Il più convenzionale campo delle culture dell’appredimento che hanno carattere fondante per l’azione delle scuole diventa, sotto questo profilo, un punto di interesse (OECD, 2010). Non è in questione il confronto accademico, o polemico, tra correnti e scuole di pensiero, quanto piuttosto l’analisi del rapporto tra le culture dell’apprendimento, tradizionali e di frontiera e l’impianto esistente nell’attività in classe e nelle scuole. La cultura dell’apprendimento che ispira gli assetti organizzativi e funzionali delle scuole e della scuola nel suo insieme non necessariamente coincide con il livello di consapevolezza raggiunto tra gli esperti (OECD, 2010).

Per comprendere il deficit di implementazione

Come è importante conoscere come vengano formate e assunte le decisioni, cosìè importante sapere come si proceda alla messa in atto. Quasi sempre l’attenzione che si dedica alla fase della costruzione di una politica non viene conservata per la fase di attuazione. Scriveva già alcuni anni orsono Darling-Hammond che “Policy makers often behave as though the policy process is virtually complete when a new law has been passed and the writing of regulations or guidelines has been completed” (1990:236). Analizzare le dinamiche di attuazione significa ampliare l’orizzonte includendo lo studio degli attori cruciali nella messa in opera, cioè gli insegnanti, i dirigenti di scuola, gli studenti, i genitori, i consulenti e prendendo in esame le condizioni in cui operano questi attori, i vincoli che incontrano, gli atteggiamenti che assumono, le culture professionali che esprimono.

Dal 1996 al 2006 in Italia due proposte di riforma sostenute da governi con maggioranza in Parlamento si sono incagliate ancora prima di passare alla fase operativa. La mancata analisi delle due ondate di intenti di riforma lascia aperte ipotesi diverse per comprendere quanto è avvenuto; dall’impropria gestione delle strategie di decisione alla non previsione di robuste strutture di implementazione, dagli ostacoli riconducibili a variabili di contesto o di struttura all’evoluzione nella composizione e negli orientamenti delle policy communities.

Sono numerosi nella storia delle scuole gli esempi di ritardi nella traduzione operativa di impegni politici di ampio respiro (si vedano le impegnative scelte compiute nell’immediato dopo guerra negli anni 1940 e 1950 in termini di obbligo scolastico e tradotte in pratica anni dopo, sia in Italia che nel Regno Unito). Più recentemente la riprogrammazione degli obiettivi europei della strategia di Lisbona (European Commission, 2011), il mancato raggiungimento degli obiettivi fissati dall’amministrazione Bush per le scuole degli Stati Uniti (Ravitch, 2010) o il parziale completamento del National Curriculum nel Regno Unito (Bangs, MacBeath e Galton, 2011) documentano, in modo evidente, la rilevanza dei problemi di realizzazione e una certa assuefazione all’implementation failure.

Il quadro degli attori si ricompone nei processi di messa in opera e le dinamiche sono diverse: adattamenti rispetto al contenuto delle nuove politiche, erosione della portata innovativa di esse, adesione acritica alla lettera delle proposte di innovazione, comprensione a fondo dei contenuti innovativi. Si attivano processi di apprendimento e di ristrutturazione professionale secondo logiche di linearità semplice.

Le politiche, come le riforme che mirano a modificare, direttamente o indirettamente, i processi di istruzione, incontrano una vasta gamma di nodi da sciogliere. Se generalmente l’implementazione non è riconducibile a dinamiche discendenti ed operative, nel campo dell’educazione si è di fronte a fenomeni più complessi. L’autonomia delle scuole, la discrezionalità professionale dell’insegnante legata a doppi vincoli di identità e le dinamiche di interazione nelle classi accrescono i livelli di incertezza e di imprevedibilità dell’impatto delle politiche nazionali. Gli studi sulla messa in opera di programmi di insegnamento documentano la pluralità di situazioni che si possono determinare e le difficoltà di organizzare strutture efficaci di implementazione. Ci sono problemi di comprensione delle innovazioni stesse, occorre creare le condizioni, tra cui le capacità professionali, per la messa in opera; si presuppone che lo scenario rimanga stabile per un tempo adeguato e che le risorse siano disponibili in tempo reale. Vanno, infine, considerati, proprio con un’attenta analisi di comporttamenti e atteggiamenti, le conseguenze dei progetti abortiti, delle eredità di incompiutezza con i lasciti di demotivazione e di frustrazione.

Per stimare le capacità di innovazione

C’è una diffusa incertezza sulla capacità di pilotare cambiamenti di ampio respiro nel mondo della scuola; il peso delle delusioni dopo tentativi, falliti o solo parzialmente conclusi, di riforma è avvertito (OECD, 2010, 20). Per la verità la riuscita di una decisione o il successo di un programma di azione tendono a rimanere fenomeni oscuri anche per la predominante inclinazione delle analisi a sollevare criticità e rilevare incertezze, soprattutto nei paesi occidentali.

La deprivazione, ad esempio, in termini di esperienze di cicli compiuti di decisione, di cui soffre l’Italia, limita la possibilità di comprendere a fondo i corsi di azione. I progetti interrotti, le questioni non in agenda o le decisioni non implementate tendono a far prevalere lo studio degli ostacoli, la familiarità con le resistenze al cambiamento, le evidenze dei percorsi non conclusi. Ne deriva inconsapevolmente un’ombra pessimistica che può anche oscurare la lettura delle potenzialità.

Questo non impedisce che la ricerca di capacità strategiche riprenda strade diverse con una migliore conoscenza della realtà. Così solo recentemente si è preso coscienza che accanto agli studenti con performance limitate, soprattutto nelle scuole di alcune aree territoriali, ci sono studenti di altri contesti che raggiungono livelli medi elevati; che studenti italiani sostengono il confronto nelle competizioni internazionali con i loro coetanei cinesi e finlandesi; che alcune tendenze, dal Content Language Integrated Learning (CLIL) all’uso delle whiteboards, vedono le scuole italiane impegnate; che alcune scuole italiane operano ormai avendo scelto standard globali di riferimento nella preparazione dei propri studenti[24].

Prestando attenzione alle dinamiche in corso, talvolta di medio raggio, talvolta in fase di avvio ma con ripercussioni nel lungo periodo, si possono cogliere casi di management strategico di questioni di scuola. Al di là di un semplice schematismo che oppone la miseria delle politiche nazionali alla nobiltà dei successi di alcune scuole, occorrono paradigmi per leggere in modo attendibile le realtà ad elevata variabilità, come quella italiana, in cui si rintracciano le diverse posizioni che si trovano nello spettro degli esiti del testing internazionale passando da una regione ad un’altra e da un liceo ad un istituto professionale. Per sondare le potenzialità di cambiamento è indispensabile saldare, nelle analisi, il livello delle microdecisioni con quello delle macrodecisioni e cogliere quelle azioni strategiche che non si configurano come riforme o come azioni sistemiche ma che rappresentano corsi di azione diffusi.

Serve la disponibilità di strumenti per comprendere le conclusioni felici, le implementazioni riuscite e le azioni portate a termine. Se non altro allo scopo di sviluppare orientamenti equilibrati c’è l’esigenza di generare paradigmi in grado di cogliere gli esiti positivi, capaci di discernere i valori dell’innovazione, utili per misurare le utilità marginali generate da percorsi di successo. Anche perché le scuole, singole e come sistema scolastico di un paese, sono organismi viventi che si confrontano con le mutazioni di contesto, con le sfide che le coinvolgono.

 Le esperienze di azioni pubbliche, ragionevolmente ben progettate, messe in opera funzionalmente e verificate nei loro risultati incominciano ad essere considerate degne di attenzione. Accanto alle azioni condotte a livello nazionale (Mourshed, Chijioke e Barber, 2010) si tratta anche di azioni strategiche condotte in contesti locali, realizzate in situazioni positive, impostate e condotte con leadership efficace. E’ importante quando si colgono i segnali di una conclusione positiva, anche parzialmente, poter approfondire i processi che sono stati attivati e individuarne i determinanti per costruire generalizzazioni sulle condizioni di fattibilità di una proposta innovativa. Lo stesso avvio del servizio nazionale di valutazione e l’iniziale integrazione nell’esame di Stato a conclusione del primo ciclo di valutazione interna e valutazione esterna rappresentano la messa in opera di un progetto tracciato nelle intenzioni e nel disegno generale ormai più di dieci anni fa[25].

In questa direzione gli attori rilevanti sono i dirigenti di scuola, le comunità locali, le reti di attori che operano nei diversi territori; come sono influenti le intese tra agenzie, consulenti e gruppi di insegnanti o le alleanze tra industria e istituti tecnici. Queste dinamiche non sono da confondere con politiche low profile o da mettere in contrasto con mancati disegni di riforme radicali o sistemiche, bensì da considerare come espressione di modelli diversi di mutamento.

Esempi di pratiche positive, di medio raggio, possono essere tratti anche da esperienze quali il miglioramento della performance degli studenti italiani in PIRLS dal 2001 al 2006, il posizionamento degli studenti delle scuole del Sud nell’indagine PISA 2009 migliorativo rispetto alle precedenti verifiche, la partecipazione degli studenti italiani alle competizioni internazionali, l’aumento degli studenti nelle materie scientifiche. L’analisi delle azioni di medio raggio con livelli accettabili di efficacia può costituire la base per esplorare la capacità nazionale di miglioramento.

Un termine di riferimento per le politiche educative è sicuramente una constatazione generale: è molto difficile assistere a riforme radicali nei sistemi scolastici attuali. Nella maggior parte dei casi si è di fronte a realtà consolidate, robuste e permanenti. Le azioni e le decisioni sono quasi sempre di ristrutturazione e di miglioramento parziale. La logica di un intervento di ristrutturazione o di restauro conservativo è indubbiamente molto diversa da quella di un ridisegno radicale dell’esistente: risente di vincoli strutturali non superabili ed è radicalmente destinata al compromesso tra l’esistente e l’innovazione. Allo stesso tempo è da tener presente che raramente le innovazioni riescono a raggiungere la soglia critica della generalizzazione come documenta la ricerca sul cambiamento in educazione (Fuhrman, 2003, 21).

Appena si allarga l’orizzonte goegrafico oltre che culturale, si esce anche dai vincoli che le politiche educative hanno incontrato nei paesi occidenati. I casi reali di proven practice possono essere molto diversi e vanno ricercati là dove le politiche educative sono state più dinamiche e imprenditive. E’ il caso dell’incredibile successo di Singapore o della Corea del Sud nel trasformare i propri sistemi scolastici nell’arco di poche generazioni da situazione da terzo mondo a leader mondiale, riconosciuto nel permanere di performance di livello assoluto attraverso successive indagini internazionali che coprono ormai più anni. Sono sempre più studiati gli interventi di reingegnerizzazione che nei paesi asiatici hanno trasformato completamente i sistemi scolastici secondo intenzioni e decisioni rivelatesi vincenti. I progressi realizzati sul terreno dell’inclusione da numerosi paesi e la convergenza verso soluzioni condivise offrono testimonianze importanti di capacità innovative.

Qualunque sia, comunque, il livello, macro o micro, a cui il cambiamento avviene, è l’analisi dei comportamenti collettivi e delle strategie intenzionali adottate dagli attori che mette in evidenza le capacità di miglioramento delle scuole e dei sistemi scolastici. Dopo anni di preoccupazione sul posizionamento comparativo dei singoli sistemi nazionali di istruzione la priorità oggi è la propensione e l’abilità nel portare le scuole a creare ambienti efficaci di apprendimento e, quindi, a preparare meglio gli studenti. Il confronto, oggi, è quindi, oltre che su valori assoluti dei risultati di apprendimento, sulla capacità di miglioramento con la ricerca dei fattori e delle strategie che permettono di passare dalle situazioni di sofferenza a quelle di adeguatezza, e da quelle di buona mediocrità alle posizioni di eccellenza. L’apertura di un orizzonte globale ha mandato in frantumi approssimative gerarchie tra sistemi nazionali occidentali e generato nuove filosofie comparative e dinamiche nella costruzione delle politiche. I risultati dei paesi ad elevata performance sono oggi presi come indicatori, validi e affidabili, di politiche innovative ed efficaci. In questa ottica emerge una nuova mappa delle eccellenze educative, generali e specifiche, con cui i policymakers dei vari paesi sono costretti, volenti o nolenti, a confrontarsi.

Rimane da superare, a questo proposito, la dicotomia che perdura nello spazio educativo tra gli attori di sistema interessati alla costruzione di decisioni di carattere generale e al varo di azioni complessive e il mondo dei docenti, dei dirigenti e degli esperti curricolari la cui attenzione è prevalentemente centrata sull’insegnamento, sulle pratiche in classe, sulle esperienze degli studenti[26]. I primi tendono a prescindere dai processi che hanno come riferimento la classe scolastica, i secondi tendono a “resistere” all’impostazione topdown di riforme e interventi regolativi. Solo l’analisi integrata dello spazio educativo nella sua complessità permette di capire le dinamiche di implementazione.

In questa direzione si possono costruire conoscenze dei processi e svelare le criticità, superando le visioni dicotomiche o le posizioni delle cassandre. Sarebbe, infatti, miope un orientamento, per quanto pregevole, orientato aprioristicamente nel solco della critical social research, sulle aporie e sui dilemmi che affrontano i decisori nel campo delle politiche dell’istruzione. Ci sono evidenze di conflitti quasi insanabili e una permanente distanza tra le aspirazioni espresse e la realtà degli esiti; ma il campo prospettico di osservazione deve mantenere vivo l’interesse a identificare le strategie di successo e le imprese riuscite[27].

Una direzione che richiede metodo e lavoro

 Le ragioni illustrate, discusse con riferimenti a casi reali, possono, integrate e rivisitate, motivare ad guardare con attenzione agli studi il cui tracciato risponde alle teorie, ai modelli e ai concetti propri dell’analisi delle politiche pubbliche. L’adozione di questa ottica implica il superamento del mero esame delle strutture formali degli apparati educativi, a favore di un approccio dinamico più attento agli attori e ai processi. L’idea di sistema educativo trova sempre difensori che ne impediscono il superamento quando è ormai evidente che la semplice considerazione degli aspetti strutturali e formali non consente una lettura reale della storia e delle vicende delle scuole, non permette di distinguere, e legare ad un tempo, le retoriche politiche alle prassi istituzionali e professionali, né rende possibile un’antropologia comparativa delle culture educative importante per capire le decisioni politiche (McLean, 1995). Peraltro lo stesso studio organizzativo delle scuole, da cui sono derivate le teorie dell’ambiguità centrate sulla metafora dei legami deboli (Weick, 1976) e sul garbage can model (Cohen, March e Olsen, 1972) da tempo si è avvicinato all’esame dei processi decisionali e dell’azione pubblica.

Per la necessità di abbandonare i consueti paradigmi di riferimento che richiede la policy analysis, per quanto motivata come si è cercato di argomentare in questo contributo, è una direzione non semplice da percorrere, anche per i complessi problemi di metodo che comporta e di messa a punto di tecniche di ricerca che presuppone (Ball, 2006). La sfida, probabilmente oggi più attuale, per l’applicazione nel campo dell’educazione dell’analisi delle politiche pubbliche è la necessità di tener presente uno spazio che include sia i processi, più convenzionali, di costruzione di macrodecisioni sia la pratica, che in questo caso è fatta dalle decisioni che migliaia di insegnanti prendono ogni giorno in classe: è il tema che hanno preso di petto gli studi sull’implementazione (Honig, 2006) ed è l’interrogativo alla base di altre ricerche (Bangs, MacBeath e Galton, 2011) nella diffusa convinzione che “policy can matter” (Darling-Hammond, 2010,18) per i livelli di apprendimento degli studenti. Conoscere le motivazioni che possono sorreggere lo sviluppo dell’analisi delle politiche educative non è sufficiente ma rendere più consapevoli che i risultati di tali analisi sempre più dovrebbero far parte di una formazione compiuta per chi lavora professionalmente nel campo dell’istruzione.

 

 

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[1]

[2] Nel Regno Unito il Journal of Education Policy ha celebrato da anni i dieci anni di vita. Per un quadro della ricerca sulle politiche educative in USA cfr. Cohen, Furhman e Mosher, (a cura di) 2007.

 

[3] Si vedano, per gli ultimi anni, gli interventi e i rapporti di thinktank quali Treelle, Fondazione G. Agnelli e Fondazione per la Scuola della Compagnia di San Paolo.

 

[4] Oltre 13 regioni italiane hanno partecipato, ad esempio, all’indagine PISA dell’OCSE nel 2006 mentre con l’edizione del 2009 del Programma Pisa si hanno dati rappresentativi di tutte le singole regioni italiane.

[5] Il Quaderno bianco sulla scuola è stato redatto da dipartimenti interni al Ministero dell’Economia e dell’Istruzione, Università e Ricerca nel 2007 nel quadro di un’azione di razionalizzazione dell’uso delle risorse per l’istruzione.

[6] Italian sociology, Scuola democratica

[7] D’Alessio, S. (2011) Inclusive Education in Italy. A Critical Analysis of the Policy of Integrazione Scolastica. Rotterdam: Sense Publishers

 

 

[8] Isfol, Dipartimento della conoscenza in Trentino, ufficio per la valutazione al MIUR

[9] Con riferimento alla distinzione tra la “scienza per il policy making” e la scienza del policy making” (Regonini, 1992, 318) il presente contributo adotta la seconda prospettiva.

[10] Un effetto secondario delle indagini PISA dell’OECD dal 2000 ad oggi è stato il far emergere la qualità dei risultati scolastici di alcuni territori del Paese.

[11] MIUR, 2010, IX.

 

[12] A distanza di quasi dieci anni dalla determinazione di norme relative alle dimensioni delle scuole (la banda di oscillazione compresa tra 500 e 900) solo il 52% delle istituzioni scolastiche rientra nella previsione normativa.

 

[13] OECD,2010, 17.

 

[14] Goldstein, Dana. The Teacher Wars: A History of America’s Most Embattled Profession. New York: Doubleday, 2014.

 

[15] La regolazione normativa si riferisce agli strumenti di carattere giuridico formale utilizzati per l’organizzazione e la gestione del servizio scolastico; si distingue dalla regolazione di carattere professionale che attiene a valori, orientamenti e standard propri delle professioni educative. Cfr Wise, 1979.

 

[16] La regolazione normativa si riferisce agli strumenti di carattere giuridico formale utilizzati per l’organizzazione e la gestione del servizio scolastico; si distingue dalla regolazione di carattere professionale che attiene a valori, orientamenti e standard propri delle professioni educative. Cfr Wise, 1979.

 

[17] Gli autori del Quaderni bianco stimano che il 10% della variabilità dei risultati dipende da fattori legati alla organizzazione della singola scuola (MEF e MIUR, 2007, 94) e quindi affrontabili a quel livello.

[18] Nell’indagine PISA 2009 per la matematica si va dal punteggio di 541 degli studenti finlandesi al punteggio di 427 degli studenti rumeni, nell’edizione del 2015 l’oscillazione va da520 degli studenti lettoni a 444 che è il punteggio degli studenti rumeni (OECD, PISA 2015 Results in focus, 2016).

[19] Mayer sottolinea che molto spesso un ‘technology centred approach’ prevale su un ‘leanring centred approach’ con forti ripercussioni sulle strategie perseguite nell’incrementare le dotazioni tecnologiche delle scuole (2010).

 

[20] In uno studio empirico sul tema viene documentato che il significato che i docenti attribuiscono in primo luogo al concetto di autonomia, è quello di ‘avere e ottenere risorse”. (Benadusi, Giancola e Viteritti,2008, 44).

 

,

 

[22] Già alcuni anni fa Fullan esprimeva un severo giudizio sull’impatto della formazione in servizio (“Nothing has promised so much and has been so frustratingly wastful as the thousands of workshops and conferences that has led to no significant change in practice when theteachers returned to their classrooms). (Fullan,2001,315).

 

[23] The History of European cooperation in education and training, European Communities, Brussels 2006.

[24] La diffusione delle iniziative di testing riferite alle competenze in alcune discipline di base (lingua, matermatica, scienze) ha creato un’attenzione senza precedenti per i livelli di preparazione degli studenti nelle scuole che da anni si sono distinte per vapacità innovativa. Ad esempio il sito dell’Istituto Superiore A. Malignani di Udine presenta la performance degli studenti all’interno dell’indagine PISA (2009) confronto con i valori dei campioni regionali, nazionali e internazionali. I punteggi degli studenti dell’istituto friulano sono superiori ai punteggi medi dell’intera area OCSE e, in matematica e scienze, sono al livello die paesi con elevata performance (Cfr www.malignani.ud.it).

 

[25] Cfr OCSE, Rapporto sulla politica scolastica italiana, Roma, 1998.

[26] Cfr per una ricostruzione delle politiche educative del Regno Unito che considera lo spazio educativo nel suo complesso cfr Jones, 2003).

[27] Cfr il ruolo che negli Stati Uniti ha avuto il volume di Lightfoot (1983).