Da tempo l’autonomia delle scuole è in agenda in Europa (European Commission,2008) e oltre (OECD,2011; World Bank,2009). All’interno di tradizioni amministrative, di contesti politici e di prospettive culturali molto diverse si ritrovano numerose varianti di school-based management integrate nella governance dei sistemi scolastici[1]. Quali sono le pratiche di autonomia? Per gli studenti l’autonomia fa la differenza? L’autonomia è una strategia per una riforma di sistema? Questi tre interrogativi sono la bussola per esplorare brevemente lo scenario europeo e internazionale.

Quali autonomie

Il megatrends dell’autonomia, dal Regno Unito alla Svezia, dalla Nuova Zelanda agli Stati Uniti, dal Cile a Singapore, presenta una pluralità di visioni e di esperienze, con una perdurante dialettica tra principi, prassi (Agasisti et al.,2013) e opinioni approssimative. In questo variegato paesaggio si possono distinguere le ispirazioni d’origine, l’articolazione della gestione della scuola e la rilevanza nella governance complessiva del sistema scolastico.

Radici e legami

Le tradizioni educative giocano un ruolo importante (McLean,1995:76ss). Non sono, tuttavia, sufficienti per comprendere una tendenza strettamente connessa a culture istituzionali, politiche ed economiche, al punto da apparire una questione di second’ordine rispetto a filosofie, a forte internazionalizzazione, di azione pubblica. Questi policy links si rivelano humus fertile per l’autonomia.

In primo luogo è la rivisitazione dell’assetto statale, soprattutto nei sistemi a elevata centralizzazione, a generare una spinta verso l’autonomia (Cassese,1990; Bassanini,2006). Il rischio di sovraccarico di domande rivolte al centro e di conseguente implosione burocratica ispira il trasferimento di poteri alle regioni e la valorizzazione delle autonomie funzionali nello spirito della sussidiarietà verticale e orizzontale. Nell’orizzonte di uno stato leggero si aprono spazi per le strutture intermedie e, soprattutto, per il potenziamento della decisionalità lasciata alle singole istituzioni scolastiche.

Dagli anni 1980, inoltre, il New Public Management ha rinnovato la cultura della gestione pubblica con l’introduzione di criteri di produttività attraverso indicatori di performance per la valutazione dei risultati relativizzando retaggi storici e innescando linee di convergenza tra paesi con background diversi. L’affermarsi di principi manageriali e del ruolo degli stakeholders ha investito anche il mondo dell’educazione (Gunter et al.,2016) creando le premesse per l’enfasi sul management delle singole unità scolastiche.

All’insegna della metafora del mercato (Henig,1994) in molti paesi si sono introdotte misure relative alla domanda e all’offerta di istruzione con l’ingresso di nuovi providers e il varo di nuove tipologie di scuole che hanno interessato un numero crescente di studenti, soprattutto nelle aree metropolitane (Jensen et al.,2013).

La preoccupazione dominante negli ultimi anni per la qualità dell’istruzione è all’origine della focalizzazione dell’attenzione sull’autonomia delle scuole con l’impianto di regimi di accountability quasi sempre ancorati alle performance delle singole istituzioni con la riscoperta della leadership di scuola.

La cartina di tornasole della praticabilità di questi vari ancoraggi d’origine sono le pratiche di autonomia oggi in campo.

Le dimensioni e il contesto dell’autonomia

Mettendo a confronto le responsabilità dei diversi attori nel governo delle scuole si ottiene una descrizione comparativa dello stato dell’arte. L’architettura decisionale del management di scuola comprende la gestione delle risorse finanziarie e professionali, la formulazione del curriculum, l’organizzazione scolastica, le soluzioni metodologiche e tecniche nell’insegnamento, i regimi di valutazione della prestazione degli studenti e i sistemi di diplomi/qualifiche, la formazione e lo sviluppo professionale dei docenti e il ruolo dei leaders di scuola, i processi di vigilanza delle scuole e le strategie di garanzia della qualità del servizio.

In quattro categorie si collocano i paesi europei (European Commissione,2007:17): piena autonomia là dove le decisioni sono prese a livello di scuola senza l’intervento di soggetti esterni; autonomia limitata quando esistono opzioni predeterminate da un’autorità di livello superiore; senza autonomia quando le scuole non hanno spazi decisionali in una determinata area; autonomia delegata (Olanda, Danimarca. Finlandia) quando le responsabilità. Divergenze riguardano la gestione dei fondi pubblici: alcuni paesi godere di piena autonomia (Belgio, Svezia) altri non dispongono di alcuna indipendenza (Bulgaria, Francia e Romania). Per le risorse professionali si oscilla dalla relativa discrezionalità lasciata per il reclutamento e la valutazione dei docenti, alla quasi totale assenza di margini di decisione. In due terzi dei sistemi le scuole sono coinvolte nella scelta del dirigente. I sistemi di accountability hanno tratti comuni ma peculiari messe in opera.

Ancor più differenziato è il panorama internazionale (Graf.1). Secondo un’analisi dell’ OECD la percentuale di decisioni prese a livello di governo centrale oscilla dal 15% in Olanda all’85% del Lussemburgo, mentre il livello della singola scuola pesa per valori che scendono a meno del 20% in Norvegia, Lussemburgo e Grecia. Le decisioni prese a livello locale sono quasi assenti in alcuni sistemi mentre in altri come la Scozia, gli USA, il Canada, e la Norvegia, superano il 30% (OECD,2011).

Graf. 1 Percentuale di decisioni prese ai diversi livelli di governo nella scuola secondaria di primo grado (dati 2011)

Fonte: OECD. Table D6.1. Cfr Annex 3 (www.oecd.org/edu/eag2012) e http://dx.doi.org/10.1787/888932663872.

La svolta dell’autonomia non ha seguito un percorso lineare bensì si è intrecciata con altri processi generando formule propri nei diversi contesti: l’indice di autonomia (OECD,2015:119) presenta una grande varietà di situazioni (Graf.2) e una collocazione sparpagliata dei vari paesi europei ed extra europei.

Graf. 2 Valori dell’indice di autonomia per alcuni paesi europei e non

Fonte: Il grafico è una versione semplificata di prospetti presenti in http:/dx.doi.org/10.1787/888933435854

Considerando congiuntamente la ripartizione delle responsabilità e l’indicatore di sintesi la geometria dell’autonomia scolastica risulta variabile, rendendo semplicistica la tradizionale contrapposizione tra sistemi centralizzati e assetti decentrati (Archer,1979).

Autonomia delle scuole e learning outcomes

Da tempo tema di interesse, il rapporto tra la performance degli studenti e l’autonomia delle scuole ha assunto crescente rilievo rendendo inattuale la semplice osservazione dei processi in corso (OECD,2013:50ss) e dando origine ad una letteratura critica.

L’impatto condizionato dell’autonomia delle scuole

Già nel 2011 si leggeva in un rapporto OECD che “In countries where schools have greater autonomy over what is taught and how students are assessed, students tend to perform better” (OECD,2011:3) e che la combinazione intelligente tra autonomia e accountability generava risultati positivi. Un successivo rapporto su PISA 2015 pur affermando che “On average across OECD countries and in 29 education systems, students in schools whose principal reported that more responsibilities lie with either teachers or themselves score higher in science” precisava, tuttavia, che “after accounting for the socio-economic profile of students and schools, there is no association, on average across OECD countries, and there is a positive association with science performance in only 12 education systems; but in 9 countries and economies, the association is negative”.

Hanushek , Link e Woessman concludono una nota ricerca[2] affermando che: “Our central finding is that local autonomy has an important impact on student achievement, but this impact varies systematically across countries, depending on the level of economic and educational development” e spiegando che “countries with otherwise strong institutions gain considerably from decentralized decision-making in their schools, while countries that lack such a strong existing structure may actually be hurt by decentralizing decision-making” (2012:213).

Livelli di decisione e impatto sulle competenze e sull’equità

Sulla base dei risultati di PISA 2015 Andreas Scheicher esamina il rapporto tra i livelli di decisione sulle competenze degli studenti nel campo delle scienze e conclude che se si considerano la gestione delle risorse, del curriculum, delle strategie disciplinari, delle pratiche valutative e delle politiche di ammissioni il ruolo del dirigente è di gran lunga più rilevante rispetto all’apporto delle autorità nazionali e regionali e degli organismi di gestione interni della singola scuola (Graf.3) Di segno quasi contrario appare, invece, l’impatto relativo dell’autonomia delle scuole sui livelli di equità (Graf.4). Infatti continua il rapporto citato “more autonomy for schools and teachers is not associated wth equity in science performance”. L’analisi delle performance in scienze evidenzia che “results in science are more equitable – meaning there is a weaker association between students’ socio-economic status and their performance in science – when education authorities have greater responsability fro disciplinary policies” (OECD,2016, p.121).

Graf. 3 Correlazione positiva tra responsabilità decisionali e competenze degli studenti in scienze

 

 

Fonte: OECD, 2016 p.120

 

Graf. 4 Correlazione positiva tra responsabilità decisionali ed equità: i risultati degli studenti in scienze

 

 

Fonte: Il grafico è una versione semplificata della Figure II.4.9 (OECD, 2016 p.121)

 

Nello spettro dei fattori che determinano i learning outcomes degli studenti il valore aggiunto dell’autonomia non è assoluto, ma vincolato dal suo contesto interno ed esterno e dallo stadio di miglioramento in cui si trova (Mourshed et al., 2010).

Le esperienze che nel panorama europeo e internazionale hanno assunto un valore paradigmatico di school based management offrono ulteriori spunti di riflessione.

Le Academies in Inghilterra

 

Dall’avvio nel 2002 fino al 2016 le Academies hanno raggiunto il 15% delle scuole primarie e il 70% delle scuole secondarie. Scuole indipendenti finanziate direttamente dallo Stato e non dai local councils, godono di autonomia rispetto al curriculum nazionale e all’organizzazione scolastica, nel rispetto delle regole per l’ammissione degli studenti e per i bisogni educativi speciali. Si avvalgono di sponsors come aziende, università, gruppi religiosi e associazioni di volontariato. Sono governate da un academy trust in molti casi appartenente a reti (il 73% nel 2017 erano governate da Multi-Academy Trusts (MATs).

Le Academies presentano una varietà di esiti anche in rapporto alla formula adottata e al contesto in cui operano (DfE,2016:117). Nell’indagine PISA del 2015 in Inghilterra gli studenti frequentanti scuole indipendenti raggiungono punteggi significativamente più elevati in scienze (566) rispetto ai valori medi dei coetanei delle converted academies (534) e delle sponsored academies (477), oltre che delle community schools (493) e delle voluntary aided/controlled schools (503). I risultati degli studenti delle independent schools (566), peraltro, sono simi a quelli degli studenti di Singapore, top-performer in scienze.

Charter schools negli USA

 

Impostesi per il rilievo raggiunto negli USA, in molti casi per un radicale miglioramento soprattutto nelle comunità urbane disagiate, le charter schools sono un movimento in corso: gestite privatamente e finanziate con denaro pubblico, si basano su un contratto a tempo che riconosce loro ampia discrezionalità e prevede una verifica di performance. Operano secondo norme diverse da uno stato a un altro, rispondono direttamente ai propri organi interni e allo Stato o alle politiche educative federali, al di fuori dal controllo degli organismi elettivi dei distretti in cui sono collocate. Dalla prima esperienza del 1991 nel Minnesota ben 43 Stati e il District of Columbia hanno autorizzato più di 6400 scuole gestite da organizzazioni non-profit e for-profit, con oltre 3 milioni di studenti raggiungendo il 6% delle popolazione scolastica.

La qualità delle charter schools e il confronto con le altre scuole è oggetto di scrutinio esteso (AA.VV., 2015) e in generale i risultati sono significativamente variabili passando da uno stato all’altro o da una città a un’altra. Alle ragioni dei sostenitori riassunte nello slogan flexibility for accountability, si oppongono le critiche per la mancanza di reale apertura a tutti, per la ripartizione dei finanziamenti che lasciano i costi fissi ai distretti, per il predominio delle aziende profit e per il duplice ruolo, di approvazione e di vigilanza, affidato in alcuni stati ai distretti.

La reputazione negativa In alcuni stati (Nevada, Arizona, Texas, Ohio, Pennsylvania) è dovuta alla performance inadeguata degli studenti e a patologie funzionali. In alcuni stati, come in Louisiana, a risultati scadenti del sistema scolastico complessivo corrispondo esiti promettenti da parte delle charter schools che, al contrario, in altri stati (Arizona, Nevada, Texas…) non raggiungono i livelli medi delle altre scuole. Tra il 2009 e il 2013 (AAVV.2013) si verifica un progresso lento ma robusto delle charter schools, dovuto in parte alla chiusura delle scuole inefficaci. I risultati delle Charter schools del Massachussetts (Center for Education Policy Research,2011), superiori a quelli delle scuole dei rispettivi distretti scolastici, trovano spiegazione nell’esclusione delle for-profit charter schools e nell’elevata qualità delle scuole pubbliche con cui competono.

Le scuole autonome e il miglioramento del sistema di istruzione

 

Pur alimentando varie innovazioni il movimento globale dell’autonomia raramente ha ispirato riforme di sistema, peraltro ritenute improbabili da esperti del settore (Barber e Mourshed,2007:10; Fullan,2014:42). Per questa ragione alcuni casi sono di grande interesse.

Municipal schools e Friskola in Svezia

 

Nei primi anni 1990 la Svezia ha liberalizzato la creazione di scuole con finanziamento pubblico. Dopo una lenta fase iniziale, le free skolar tra il 2003 e il 2008 sono cresciute del 71% soprattutto nelle aree urbane di Stoccolma, Göteborg e Malmö ad opera per due terzi degli investimenti di for-profit companies. Contemporaneamente il decentramento sposta la responsabilità per le scuole primarie e secondarie dal governo centrale ai comuni per rispondere meglio alle esigenze locali e accrescere l’efficienza del servizio con il diritto di scelta riconosciuto agli studenti. Se diminuiscono i costi perché aumenta il numero di studenti per classe e i genitori vedono accrescere la propria influenza nel dialogo con i responsabili della scuola, la performance, tuttavia, degli studenti subisce un sensibile contrazione, incominciando a decrescere.

Alle criticità di un decentramento troppo rapido, di obiettivi nazionali vaghi e di un curriculum non ben definito si aggiungono l’opposizione degli insegnanti, la mancanza di competenze nei comuni e tra gli stakeholders e le incertezze nella ripartizione di responsabilità tra il centro e le scuole. La riforma, inoltre, ha conciso con la crisi economica del paese che ha impedito ogni rivalorizzazione stipendiale per gli insegnanti (OECD,2015:100).

Tomorrow’s Schools in Nuova Zelanda

 

Tomorrow’s Schools[3] è una riforma avviata nel 1989 all’insegna della school choice con un rapido ciclo di implementazione in un paese del continente oceanico, la Nuova Zelanda, con livelli di investimento superiori ai valori medi dell’area OECD.

Sulla base di una filosofia orientata al mercato il varo di misure di deregulation e di privatizzazione coinvolgono le politiche educative con il decentramento della gestione e l’introduzione della competizione tra le scuole allo scopo di accrescere l’efficienza del sistema. Corollari erano il principio della scelta della scuola da parte dei genitori e l’attesa crescita di accesso alle scuole migliori con il conseguente miglioramento dei livelli di performance. Il boards of trustees eletto dai genitori diventa il datore di lavoro per insegnanti e staff amministrativo. Il finanziamento pubblico è determinato fondamentalmente, anche se non esclusivamente, dal numero di studenti iscritti e le scuole vengono gestite con un modello di business. Si abolisce il concetto di scuola di territorio e viene concesso ai genitori la completa libertà di iscrizione. La devoluzione della gestione modifica radicalmente lo scenario delle scuole che diventano tra le più autonome nel confronto internazionale.

L’esperimento neo-zelandese viene rivisto sostanzialmente nel 2000 per affrontare le criticità emerse. Per evitare il rischio dell’isolamento delle scuole occorrono maggiori connessioni. L’autonomia delle scuole non può prescindere dai supporti necessari (per le funzionalità quali la presenza di leader preparati), la discrezionalità curricolare lasciata alle singole scuole può essere inefficace. Sul territorio possono sorgere difficoltà nel settore della scuola primaria e secondaria per avere il servizio.

Sulla base dell’esperienza il modello di school choice va integrato con soluzioni ibride e le politiche di deregulation vanno accuratamente monitorate (Maani, 2017).

Un patrimonio di misure e di conoscenze per le strategie del futuro

 

Il megatrends dell’autonomia ha alimentato la trama sottostante alle azioni convergenti e alle varianti locali, pur senza dar origine a un word model. Una lunga stagione si è trasformata in un crogiuolo di ipotesi, idee e orientamenti che hanno fatto ricco il patrimonio di conoscenze e di strumenti cui attingere per le strategie del futuro. La consapevolezza della forza, come della debolezza, delle soluzioni di school-based management è la base per ogni ripartenza.

 

 

 

Riferimenti

 

 

AA.VV. (2013)

National Charter School Study, Center for reseach on educational outcomes- CREDO, Standord University, Standford, CA

 

Agasisti, T., Catalano, G., & Sibiano, P. (2013)

“Can schools be autonomous in a centralised educational system? On formal and actual school autonomy in the Italian context”, International Journal of Educational Management, 27(3), 292.

 

Archer, M.S.(1979)

Social Origins of Educational Systems, Routledge, London.

 

Barber, M. e M. Mourshed (2007)

How the World’s Best Performing School Systems Came out on Top. London, McKinsey.

 

Bassanini, F. (2006)

Quattro riflessioni sull’autonomia scolastica e sulla sua attuazione, TreeLLLe, Per una scuola autonoma, Quadernso n.5, TreeLLLe, Genova, pp-1-8

 

Cassese, S. (1990)

‘Plaidoyer’ per un’autentica autonomia delle scuole. Il Foro italiano, 1990 V 147-

 

Center for Education Policy Research (2011).

“Student Achievement in Massachusetts’ Charter Schools”. The Center for Education Policy Research, Harvard University, Cambridge, MA.

 

European Commission/EACEA/Eurydice (2007)

School Autonomy in Europe. Policies and Measures. Eurydice Thematic Report. Luxembourg: Publications Office of the European Union.

 

Department for Education (2016)

Achievement of 15-Year-Olds in England: PISA 2015 National Report, a cura di John Jerrim and Nikki Shure.

UCL Institute of Education, London.

 

Fullan, M. (2014)

The Principal. Three Keys for Maximizing Impact, Jossey-Bass, San Francisco (CA).

Gunter, H.M, Grimaldi, E., Hall, D. e Serpieri, R. (a cura di) (2016)

New Public Management and the Reform of Education European lessons for policy and practice, Routledge, London.

 

Hanushek, E. A., Link, S., & Woessmann, L. (2013)

Does school autonomy make sense everywhere? Panel estimates from PISA. Journal of Development Economics, 104, 212-232.

 

Henig, J. R. (1994)

Rethinking School Choice: Limits of the Market Metaphor, Princeton University Press,

 

Jensen,B.,Weidmann, B. e Farmer, J. (2013)

The myth of markets in school education, Grattan Institute, Report No. 2013 -7.

 

Maani, S.A. (2007)

Policy Experimentation and Impact Evaluation: The Case of a Student Voucher System in
New Zealand, IZA Policy Paper No. 137

 

Machin, S. and J. Vernoit (2011),

Changing School Autonomy: Academy Schools and their Introduction to England’s Education, Centre for the Economics of Education, London School of Economics, London.

 

OECD (2011)

PISA in Focus 2011/9 School autonomy and accountability: Are they related to student performance?, OECD, 2011

 

OECD (2013a)

Education Policy Outlook: New Zealand, OECD, Paris.

 

OECD (2013b)

What makes schools successful? Resources, Policies and Practices, Vol. IV, OECD, Paris.

 

OECD (2015)

Economic surveys: Sweden, OECD, Paris.

 

OECD (2016a)

PISA 2015 Results (Volume II): Policies and Practices for Successful Schools, OECD, Paris.

 

World Bank (2009)

Decentralized Decision-Making in Schools The Theory and Evidence on School-Based Management, The World Bank, Washington, DC.

 

 

 

[1] Nel contesto di questo contributo l’autonomia, sinonimo di school-based management, è il decentramento del potere decisionale dal livello centrale a quello della singola istituzione scolastica. Non si prendono in considerazione le forme di decentramento che interessano il ruolo dei governi territoriali o locali nel governo del servizio educativo.

 

[2] La ricerca utilizza i dati PISA dal 2000 al 2009 in 42 paesi con oltre un milione di studenti e definisce l’autonomia utilizzando i questionari che accompagnano la somministrazione dei test e che vengono compilati dai responsabili delle scuole.

[3] La scuola della Nuova Zelanda ha avuto tra il 2012 e il 2015 una stabilizzazione dei risultati nelle valutazioni standardizzate di PISA (il lieve calo nel 2015 non è statisticamente significativo) superando il declino registrato nel triennio precedente e confermandosi come paese di interesse in termini di ranking internazionale.